6 июля 2021 года Европейская комиссия за демократию через право при Совете Европы (Венецианская комиссия) обнародовала Мнение о соответствии российского законодательства об "иностранных агентах" нормам международного права. Документ был принят на 127 пленарном заседании комиссии 2–3 июля 2021 года.
В частности, комиссия проанализировала законопроекты, внесенные в Госдуму в ноябре 2020 года. Эти принятые позднее поправки привели к общему ужесточению законодательства об "иностранных агентах"; к расширению отчетности НКО-"иноагентов"; к введению штрафов за упоминание "иностранных агентов" в материалах СМИ без указания на их статус, а также к появлению в законодательстве понятий "кандидат, аффилированный с выполняющим функции иностранного агента лицом" и "кандидат, являющийся физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента". Также комиссия проанализировала принятый в декабре 2020 года закон, распространивший уголовную ответственность на все виды "иностранных агентов", включая физических лиц.
Комиссия провела сравнительный анализ российского законодательства об "иностранных агентах" с соответствующим законодательством в США, Израиле и Венгрии – на нормы именно этих стран Россия неоднократно ссылалась, обосновывая приемлемость и необходимость подобных ограничений. Члены комиссии отметили существенные отличия российского законодательства от вышеупомянутых. Так, в США для наделения физического лица статусом "иностранного агента" требуются конкретные доказательства его непосредственной связи с иностранным государством или политической организацией. В Израиле, как и в России, таких доказательств не требуется, однако связанные со статусом "иноагента" ограничения могут быть наложены только на НКО, финансирование которых больше чем на половину осуществляется иностранными государствами и госструктурами. Действовавшее до мая 2021 года венгерское законодательство об "иноагентах" также устанавливало определенный процент иностранного финансирования, при превышении которого на деятельность организации накладывался ряд ограничений.Анализируя российское законодательство Венецианская комиссия сделала основной акцент на его соответствии международным нормам, регулирующим право на свободу ассоциаций, свободу выражения мнения, право на неприкосновенность частной жизни, право на участие в управлении делами государства и право на свободу от дискриминации. Все эти права закреплены во Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ, ст. 20, 19, 12, 21, 7), Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП, ст. 22, 19, 17, 25, 26) и в Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ, ст. 11, 10, 8, 14).
В частности, Комиссия, ссылаясь на резолюцию Совета по правам человека ООН, подчеркнула, что государство не должно ограничивать или запрещать "обсуждение государственной политики и политические дебаты; отчеты о соблюдении прав человека, деятельности правительства и коррупции; участие в избирательных кампаниях, мирных демонстрациях и политических выступлениях за мир или демократию; высказывание мнений и критики, выражение религиозных взглядов или убеждений, в том числе, если эти высказывания сделаны лицами, принадлежащими к меньшинствам или уязвимым группам". Понятие же "политической деятельности" в его нынешней чрезмерно широкой трактовке охватывает все эти формы реализации свободы слова. Таким образом, наделение НКО и граждан статусом "иностранных агентов" за подобную "политическую деятельность" недопустимо ограничивает свободу выражения мнения.
Комиссия отмечает, что одним из основных аргументов российского государства в пользу принятия и дальнейшего расширения законодательства об "иностранных агентах" было обеспечение прозрачности деятельности некоммерческих организаций, СМИ и частных лиц. Однако авторы заключения настаивают на том, что сама по себе прозрачность какой бы то ни было деятельности без указания на конкретные угрозы общественной безопасности не может быть признана достаточным основанием для ограничения прав человека.
Недостаточно обоснован, по мнению Комиссии, и другой довод российского государства – о необходимости предупреждать общественность об опасности иностранного вмешательства: законодатели не смогли ясно сформулировать, в чем именно состоит эта опасность.
Комиссия также указала на то, что результаты проведенного ей в 2014 году анализа российского законодательства об "иноагентах" не были приняты во внимание властями, а внесенные в него впоследствии изменения лишь усугубили обозначенные Комиссией проблемы. Среди них – негативная коннотация словосочетания "иностранный агент" в русском языке, стигматизирующая носителя этого статуса и ассоциирующая его с действиями, совершаемыми в интересах иностранного, но не собственного государства и общества. Авторы анализа рекомендуют России отказаться от термина "иностранный агент" в пользу более ясно определенного в законе и эмоционально нейтрального понятия.
О нарушении принципа правовой определенности в законе, по мнению Комиссии, свидетельствует тот факт, что, согласно действующим в России нормам, стать "иностранным агентом" (то есть – согласно логике закона – начать действовать в интересах иностранного государства) физическое или юридическое лицо может непреднамеренно, например, просто получив даже самое незначительное добровольное пожертвование из-за рубежа, которое будет распознано законом как "иностранное финансирование".
По мнению Комиссии, неопределенность и широта понятия "иностранный агент" не позволяет гражданам и организациям самостоятельно понять, относятся ли они к этой категории, и принять решение о добровольном включении в соотвествующий реестр, как того требует российское законодательство. Следовательно, как считает Комиссия, это требование должно быть из законодательства исключено.
Комиссия назвала неприемлемыми санкции в виде лишения свободы и обязательных работ, предусмотренные ст. 330.1 УК (злостное уклонение от исполнения обязанностей, определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента). По мнению авторов анализа, подобное наказание непропорционально сурово и позволяет государству осуществлять чрезмерный контроль деятельности общественных организаций и отдельных граждан.
Санкция в виде ликвидации НКО, по мнению членов Комиссии, может быть предусмотрена лишь в случае серьезной угрозы безопасности и демократии, но не в случае нарушения, связанного с согласованием программы организации. Учитывая, что основания для запрета программ в законе не указаны, создается вероятность немотивированных запретов, которая нарушает право НКО на свободу ассоциаций.
Публичное ведение реестров "иностранных агентов", в которых публикуются данные в том числе и физических лиц, Комиссия расценивает как нарушение права на неприкосновенность частной жизни.
Учитывая, что юридические и физические лица имеют право в рамках закона заниматься политической деятельностью и получать иностранное финансирование, наделение организаций и граждан статусом "иностранных агентов" лишь на этих основаниях, по мнению комиссии, дискриминационно. Выделение этой группы юридических и физических лиц не основано на строго обозначенных критериях и вместе с тем возлагает на "иноагентов" дополнительное бюрократическое бремя, обязывает их, а также СМИ указывать на этот статус в публикациях и материалах, препятствует возможности участвовать в выборах и подвергает их риску административного и уголовного преследования.
С точки зрения членов Комиссии, российское регулирование деятельности "иностранных агентов" грубо нарушает целый ряд прав НКО, СМИ и граждан, получающих этот статус, и сама возможность подобных ограничений недопустима в демократическом обществе. Таким образом Комиссия пришла к выводу, что российское законодательство об "иностранных агентах" не соответствует нормам международного права, и рекомендовала России отказаться от этого законодательства в его ныне действующем виде.
