Оценка с точки зрения гражданского интереса


Обзор N 4

Предлагаемый вниманию читателей обзор посвящен различным аспектам деятельности российских правоохранительных органов: прокуратуры, Федеральной службы безопасности и внутренних дел. В нем представлена информация о наиболее значимых, с точки зрения прав и свобод человека, действиях этих структур. Обзор подготовлен в рамках проекта "Развитие многофункционального аналитического центра по проблемам демократии и прав человека", осуществляемого Центром "Демос" и его партнерами.

Руководство правоохранительных органов подводит итоги 2005 года. Оглашаемые цифры свидетельствуют о значительном росте числа зарегистрированных преступлений. Чиновники указывают, что этот рост обусловлен успешной борьбой с сокрытием преступлений. Кроме того, руководство МВД рапортует о значительных успехах в борьбе с должностными преступлениями в органах внутренних дел.

31 января пресс-служба Департамента собственной безопасности МВД распространила сообщение о статистике правонарушений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел в 2005 году. По сравнению с 2004 годом общее количество таких правонарушений возросло на 46,8% и составило 44735. К уголовной и дисциплинарной ответственности привлечено 28592 сотрудника органов внутренних дел, при этом количество привлеченных к уголовной ответственности возросло на 33,2% и составило 4269 человек. За превышение должностных полномочий привлечены 1457 сотрудников, за злоупотребление должностными полномочиями - 1075, за взяточничество - 574 сотрудника. Увеличилось количество привлеченных к ответственности лиц из числа руководящего состава МВД, ГУВД и УВД - 630 сотрудников.

Министр внутренних дел Рашид Нургалиев дает положительную оценку итогам работы своего ведомства:
В истекшем году, на фоне роста общего числа выявленных преступлений существенно возросла их раскрываемость. Наметился прорыв в борьбе с организованными преступными формированиями.
Появились устойчивые позитивные тенденции и в деле неукоснительного обеспечения законности в работе органов внутренних дел, в том числе при учете и регистрации преступлений.
Для решения этой задачи подготовлен приказ МВД России, утверждающий порядок приема и разрешения заявлений и сообщений, в котором закрепляются новые подходы к важнейшему первичному этапу в работе по реагированию на правонарушения. Полагаю, это позволит свести на нет случаи укрытия преступлений, волокиты и некомпетентного реагирования на обращения граждан.

Министр внутренних дел затронул многолетнюю, существующую еще с советских времен проблему своего ведомства: оценка деятельности милицейских подразделений основывается на ведомственной статистике, в которой главный показатель - раскрываемость преступлений. Такой подход приводил и приводит к тому, что для улучшения отчетности милиция всячески уклоняется от регистрации совершенных преступлений.

Генеральный прокурор Владимир Устинов в своем годовом отчете оценивает деятельность МВД менее оптимистично. 3 февраля на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры России, посвященной итогам 2005 года и задачам, стоящим перед органами прокуратуры, он говорил, в частности, и о работе милиции:
Количество зарегистрированных преступлений возросло почти на четверть и достигло 3,5 миллионов. Эта цифра, хотя и не в полной мере, но в сравнении с прошлым годом, более достоверно характеризует уровень поражения общества криминалом. ...Пусть незначительно, но сказались меры по наведению порядка в регистрации и учёте преступлений. Наступательная позиция руководства МВД и, в первую очередь, министра Р.Г. Нургалиева вселяет уверенность в том, что можно добиться коренного перелома.

Количество нераскрытых преступлений по сравнению с 2004 годом увеличилось на треть и превысило 1 млн. 658 тысяч. Сотни тысяч преступников ушли от правосудия. Не раскрыто 5043 умышленных убийства и более 27 тыс. других особо тяжких преступлений. В Тульской области, Дагестане, Калининградской области, Республике Калмыкия не раскрыто от 25 до 35% таких преступлений.

Если перевести признания прокурора в численные значения, получится, что в 2004 году было зарегистрировано 2,8 млн. преступлений, из которых 1,5 млн. было раскрыто, а 1,3 млн. (46%) остались нераскрытыми. В 2005 же году было зарегистрировано 3,5 млн. преступлений, из которых 1,8 млн. было раскрыто, а 1,7 млн. (49%) остались нераскрытыми.

Эти цифры немного не совпадают с данными МВД: в прошлом году в России зарегистрировано 3,55 млн. преступлений, что на 22,8% больше, чем в 2004 г. Раскрыто в прошлом году 1,7 млн. преступлений (на 8,2% больше, чем в 2004 г.). Не раскрыто 1,65 млн. преступлений — на 31,1% больше, чем в 2004-м. Но общая картина, тем не менее, ясна: количество зарегистрированных преступлений выросло, их раскрываемость упала.

Но и это не все: несмотря на усилия МВД и контролирующей ее деятельность прокуратуры, по-прежнему далеко не все преступления регистрируются. Генпрокурор Устинов говорит по этому поводу:

Казалось бы, после издания совместно с Министром приказа "О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел", количество необоснованных постановлений должно резко пойти вниз или, по меньшей мере, заметно сократиться. Но не произошло ни того, ни другого.

Число укрытых от регистрации преступлений путём необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела также не уменьшилось, хотя по логике должно сходить на нет. В прошлом году на этот способ пришлось 138 тыс. укрытых от регистрации преступлений.
Среди восстановленных на учёт преступлений оказалось более 700 убийств, свыше полутора тысяч случаев умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, 83 тысячи преступлений против собственности, 4500 преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.
...Ведомственный контроль, с которым МВД связывает надежды на укрепление учетной дисциплины, во многих местах носит эпизодический и, я бы сказал, случайный характер.

Министр Нургалиев надеется на новый порядок приема заявлений, согласно которому можно обращаться с заявлениями о преступлениях в любое правоохранительное ведомство и МЧС, а не только в милицию. Новый порядок приема заявлений начал действовать с 25 января этого года, когда вступил в силу приказ "О едином учете преступлений". Отныне все эти ведомства обязаны принимать от граждан абсолютно все сообщения о преступлениях независимо от того, находится ли данное правонарушение в ведении данного ведомства. Должностные лица обязаны будут по единой для всех ведомств схеме принять и зарегистрировать заявления, а также выдать заявителю подтверждающий это документ, на котором будет указано, кто и когда его принял.
После этого, под жестким контролем, сообщение о преступлении должно быть направлено в "профильную" организацию, проверено и, в случае необходимости, должны быть приняты меры и возбуждено уголовное дело. Все этапы этого процесса должны регистрироваться на соответствующей карточке. В новом приказе предусмотрена также ответственность за отказ регистрировать или попытку скрыть заявление.

В МВД заявляют, что новая система будет намного удобнее как для граждан, так и для милиции. В Генпрокуратуре обещают добиться принятия специального закона о государственной регистрации преступлений, согласно которому для этого будет создан новый независимый орган. В других ведомствах пока молчат - согласно приказу, там должны разработать до 1 апреля 2005 года ведомственные инструкции для его исполнения.

В прессе по поводу нового порядка приема заявлений звучат скептические высказывания:
Практика сокрытия преступлений от учета насчитывает не первый десяток лет... Теперь, когда не зарегистрировать преступление будет невозможно, скорее всего будет найден новый способ. Законы позволяют отказать в возбуждении уголовного дела или закрыть его "за отсутствием подозреваемого"" - и эта лазейка наверняка будет использована Независимая газета".

Комментарий сотрудника правового отдела Фонда "Общественный вердикт":

Это не самое лучшее решение проблемы регистрации преступлений, поскольку само принятие заявлений от граждан уже требует квалификации.

Допустим, человека ограбили на улице. Он идет в отдел милиции, там оперативный дежурный направляет его к дознавателю или оперуполномоченному. Оперативный работник принимает заявление, производит подробный опрос, выясняя, где и когда произошло преступление и прочие подробности.

Теперь же человек может прийти с подобным заявлением в МЧС или к пожарному инспектору. Пусть это очень хороший пожарный инспектор, но он никогда с такой работой не сталкивался, он не знает Уголовного кодекса, он не сможет отобразить все основные и необходимые моменты, он не сможет уточнить те мелочи, которые впоследствии могут повлиять и на раскрытие этого преступления, и на его квалификацию.

Потом это заявление перешлют в милицию. Опять же, если не будет указано место преступления, встанет вопрос о том, в какое отделение милиции направлять заявление. Сейчас нельзя сказать, насколько оперативно это будет сделано, надо подождать первых результатов. Но с большой долей вероятности можно сказать, что, когда такое заявление от пожарников придет в отдел милиции, оперативному работнику придется повторно вызвать заявителя, повторно брать у него заявление, и человек опять будет вынужден рассказать о том, как в отношении его было совершено преступление, заново пережить все эти неприятности. Плюс упущенное время и напрасно потраченное время пострадавшего.

В любом случае, эти новые функции окажутся большой неожиданностью и для МЧС, и для пожарных. И потребуется длительное время, чтобы работа хоть как-то наладилась. Я думаю, это приведет и к утрате заявлений, что создаст дополнительные проблемы для граждан, которые с этими заявлениями обратились.

Не так уж однозначно оцениваются и успехи в борьбе с должностными преступлениями. По мнению председателя профсоюза сотрудников МВД Михаила Пашкина, за решетку часто попадают невиновные люди, которых просто вынудили совершить преступление или банально подставили:

Среди сотрудников, в отношении которых возбуждены уголовные дела, есть процентов 30 невиновных. Это мы из опыта нашей профсоюзной деятельности можем совершенно точно сказать, потому что мы защищаем сотрудников... Эта охота на оборотней, которая идет: виновен сотрудник, или невиновен - раз он попал в какую-то переделку (на него там заявление написали и так далее), значит, он уже, по мнению суда и прокуратуры, виновен.

Критикуя другие правоохранительные органы, Генпрокурор "забывает" о том, что прокуратура несет значительную долю ответственности за состояние законности в этих органах, так как именно на ней лежит как профилактическая функция (в виде надзора), так и пресекательная (расследование преступлений правоохранителей).

Стоит отметить, что прокуратура только в последний год начала активное уголовное преследование сотрудников милиции, совершивших грубые нарушения. При этом, для внешнего наблюдателя, направленность прокурорской работы по борьбе с преступностью в милицейских рядах представляется выборочной. В течение всего 2005 г. прокуроры сообщали о привлечении к уголовной ответственности тех сотрудников внутренних дел, которые "укрывают" преступления от учета. В тоже время сведений о деятельности прокуратуры по борьбе с другими нарушениями прав и свобод граждан в милиции поступало мало. И это отнюдь не означает, что таких нарушений нет.

Показательным примером является одно из самых громких дел о пытках в милиции, дошедшее до Европейского суда по правам человека, которое демонстрирует, в том числе, и роль прокуратуры в сокрытии милицейских преступлений.

26 января 2006 года Европейский суд удовлетворил иск Алексея Михеева и обязал российские власти выплатить ему 250 тыс. евро за материальный и моральный ущерб, причиненный сотрудниками правоохранительных органов. В 1998 году Михеева обвинили в похищении, изнасиловании и убийстве девушки. В ходе допросов Михеев подвергался пыткам со стороны сотрудников правоохранительных органов. Не вынеся издевательств, он выбросился в окно второго этажа, в результате чего получил тяжелую травму позвоночника. Через несколько дней выяснилось, что девушка жива и здорова.

В течение семи лет прокуратура три раза приостанавливала и 20 раз прекращала уголовное дело по обвинению сотрудников милиции в пытках. Благодаря активности правозащитников из Нижегородского Комитета против пыток (КПП), оно все-таки было доведено до суда. В ноябре 2005 года двое бывших оперуполномоченных Ленинского РОВД, пытавшие Михеева, были приговорены к четырем годам лишения свободы каждый.

В 2001 году один из сотрудников прокуратуры заявил председателю комитета Игорю Каляпину: "Дело Михеева не имеет и не может иметь судебной перспективы", потому что Михеев обвиняет в пытках не кого-нибудь, а самого заместителя прокурора области. "Это дело никогда не дойдет до суда", — сказали правозащитникам. Когда в декабре 2004 года Европейский суд признал жалобу Михеева приемлемой, прокуратура Нижегородской области отреагировала и предъявила обвинения двум сотрудникам милиции. Уполномоченный России при Европейском суде по правам человека Павел Лаптев заявил тогда, что считает "преждевременным" рассмотрение дела Алексея Михеева в Страсбурге.
Сейчас, когда проблемой милицейского произвола наконец озаботились власти, Павел Лаптев сменил тональность и говорит, что Москва не будет опротестовывать решение: "Основная претензия, которая к нам предъявлена - это то, что расследование дела по причинению Алексею Михееву страданий, длилось слишком долго. К сожалению, с этим надо согласиться" - заявил Лаптев.

"Новая газета" замечает, что недавно в федеральном законе о государственном бюджете впервые появилась отдельная статья, предусматривающая выплату компенсаций по решению Европейского суда по правам человека.

В настоящее время рассмотрения в Страсбургском суде дожидаются еще пять жалоб жителей только Нижегородской области на применение пыток правоохранительными органами.
27 января судебная коллегия Нижегородского областного суда оставила без изменений приговор в отношении Игоря Сомова и Николая Костерина, признанных виновными в превышении должностных полномочий, совершенном с применением насилия и причинением тяжких последствий в отношении Алексея Михеева.

Таким образом, двое милиционеров-исполнителей наказаны, а милицейское начальство и прокуроры остались в стороне.

Почти одновременно с заявлением Павла Лаптева в связи с решением Европейского суда по делу Михеева о том, что "меры, которые уже приняты и будут приниматься, послужат серьезной гарантией неповторения подобного", КПП подготовил для представления в прокуратуру Нижегородской области, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека при Президенте РФ, Уполномоченному по правам человека по Нижегородской области и Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации документ под названием "Анализ нарушений законодательства районными Прокуратурами Нижегородской области и Прокуратурой Нижегородской области в 2005 году". В нем констатируeтся неудовлетворительный уровень расследования жалоб на пытки, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание.

"На данный момент... Европейским Судом по правам человека три жалобы на нарушение статей 3 и 13 Европейской Конвенции, направленных Комитетом против пыток, были коммуницированы и одна была признана приемлемой. Все три случая применения пыток имели место на территории Нижегородской области и на настоящий момент доказаны.

Комитет против пыток сообщает о том, что за 2005 год отделом международной защиты организации было подготовлено и отправлено еще шесть жалоб на нарушение статей 3 и 13 Европейской Конвенции. В 2006 году мы прогнозируем увеличение числа жалоб, направленных в Европейский Суд по правам человека и в Комитет против пыток ООН.

Сотрудниками НРОО Комитет против пыток был проведен подробный анализ расследования и предварительных проверок, проведенных органами прокуратуры по 16 делам, находящимся также в производстве Комитета. В результате было установлено, что по всем 16 делам сотрудниками областной и районных прокуратур были допущены многочисленные нарушения Конституции, Уголовно-Процессуального Кодекса, приказов и инструкций Генерального прокурора РФ".

В документе анализируются типичные нарушения, которые начинаются уже на самом первом этапе, когда гражданин, пострадавший от незаконного насилия, пытается обратиться за помощью в правоохранительные органы: ему "не выдаются талоны-уведомления, подтверждающие факт подачи заявления о совершенном преступлении".

Далее следуют другие нарушения, которые совершает именно прокуратура:
- систематическое вынесение незаконных и необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела;

- вынесение незаконных постановлений и уклонение от проведения полного и всестороннего расследования после возбуждения уголовного дела имеет систематический характер;
- несмотря на очевидность и наличие достаточных признаков преступления, в случаях, когда нет необходимости в предварительной проверке, прокуратура не возбуждает уголовные дела по жалобам граждан, пострадавших от пыток и иных видов незаконного насилия;
- зачастую заявления о преступлении рассматриваются и проверяются в рамках предварительного следствия по другому уголовному делу, что влечет за собой нарушение сроков, предусмотренных УПК РФ, а следовательно, и нарушение прав заявителей, а также осложняет доступ пострадавших и их представителей к материалам проверки, так как прокуратура аргументирует невозможность ознакомления тайной следствия;
- прокуратура постоянно не выполняет свои обязанности по уведомлению заинтересованных лиц;
- сотрудники органов прокуратуры препятствуют заявителям и их представителям в ознакомлении с материалами проверок или уголовных дел;
- следователи прокуратуры систематически лишают заявителей и их представителей возможности знакомиться с материалами уголовного дела с использованием технических средств;
- несоблюдение сроков, предусмотренных УПК РФ;
- несоблюдение сроков рассмотрения жалоб, заявлений и ходатайств, поступающих от граждан и их представителей;
- пересылка жалоб граждан на действия сотрудников районных прокуратур в те же прокуратуры, несмотря на требования об эффективности и независимости проведения расследования;
- искажение свидетельских показаний следователями прокуратуры при опросе или допросе свидетеля, оказание психологического давления, неприобщение важной и существенной информации к материалам проверок и уголовных дел;
- неприобщение своевременно необходимых документов, которые впоследствии зачастую невозможно восстановить;
- невыполнение одной из основных функций по выявлению причин и условий, способствующих допущению нарушений УПК РФ и отсутствие мер, предпринимаемых к их устранению.

Комментирует Ольга Шепелева, Центр "Демос":

Отчеты правоохранительных органов о проделанной работе изобилуют статистикой. По идее, такая статистика должна показывать степень эффективности работы правоохранительных структур. Однако, если оценивать их с точки зрения обычного гражданина, понять, что означают указанные в этих отчетах цифры сложно.

Говорят, что регистрировать преступлений стали больше. То есть, когда граждане приходят в милицию по поводу кражи, избиения или другой случившейся с ними беды, им, видимо, стали реже отказывать в приеме заявления. Это, несомненно, положительный момент, потому что отказ регистрировать заявление гражданина о преступлении - прямое нарушение права на защиту. Однако одновременно Генеральный прокурор жалуется, что сотрудники милиции продолжают незаконно отказывать в возбуждении уголовных дел по принятым от населения заявлениям. По словам Генерального прокурора "число укрытых от регистрации преступлений путем необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела <...> не уменьшилось". Нам также сообщается, что раскрываемость преступлений упала. Причем примерно на то же число процентов, на которое возросло число зарегистрированных преступлений. Что значит отказ от возбуждения уголовного дела или нераскрытое преступление? Это значит, что человек, который сообщил об этом преступлении компетентным органам, защиту так и не получил.

Получается, что все усилия по борьбе с уклонением от регистрации заявлений о преступлениях, которые в течение 2005 г. предпринимала та же прокуратура, не оказали влияния на степень защищенности граждан от преступности и ее последствий. Это предположение, можно было бы проверить, проведя опросы населения (как в целом, так и тех групп, которые в течение прошедшего года обращались за помощью к правоохранительным структурам). Но правоохранительные органы редко используют общественное мнение как критерий оценки своей деятельности. Во всяком случае, в годовых отчетах ведомственная статистика с данными об общественном мнении не сопоставляется.

Отдельного внимания в отчетах органов внутренних дел и прокуратуры заслуживают данные о мерах, направленных на предотвращение злоупотреблений со стороны самих правоохранителей. Наличие таких злоупотреблений перестало замалчиваться, что, безусловно, положительный момент.

По данным МВД в 2005 г. к уголовной ответственности привлекли 4269 сотрудников органов внутренних дел. Генеральный прокурор, докладывая о деятельности прокуратуры по борьбе с нарушениями в милиции, сфокусировался на мерах по борьбе с "укрытием преступлений". Как следует из его доклада, 1270 сотрудников ОВД в результате таких мер были осуждены. Между тем, как сказал сам Генеральный прокурор, применение к сотрудникам милиции уголовной репрессии, проблему "укрытия" так и не решило. Очевидно, репрессивные меры не ликвидируют причин, по которым сотрудники внутренних дел идут на всевозможные ухищрения ради того, чтобы снять с себя нагрузку по работе с очередным заявлением о преступлении. По словам представителей МВД, у этого явления две причины: "Первая - традиционная борьба за "Его величество Процент Раскрываемости", то есть за показатели и, соответственно, карьерный рост. Вторая причина - крайняя перегруженность и, порой, нежелание напряженно работать у отдельных сотрудников.
Ведь если зарегистрировал преступление, то и работать по нему надо." Как утверждает первый замминистра внутренних дел России генерал-полковник милиции Александр Чекалин, на милицейского дознавателя сегодня в среднем одномоментно приходится 15-17 уголовных дел".

Фактически, отказ милиции от работы с заявлениями граждан вызван нехваткой человеческих и материальных ресурсов. Косвенным свидетельством тому является падение раскрываемости на фоне роста числа зарегистрированных преступлений. Кроме того, ситуация с "укрытием" преступлений во многом спровоцирована существующей палочно-галочной системой оценки работы милиции.

Возникает вопрос, стоит ли прокуратуре продолжать репрессивную кампанию по борьбе с "укрывательством", если она не способна устранить причин этого явления. Представляется, что есть ряд важных проблем в работе органов внутренних дел, которым до сих пор прокуратура должного внимания не уделяла. Одна из этих проблем - борьба с пытками и жестоким и унижающим обращением. В январе Европейский суд по правам человека вынес решение по делу Михеев против России. В нем констатировался не только факт применения к Алексею Михееву пыток, но и то обстоятельство, что органы прокуратуры в течение 7 лет не предпринимали надлежащих мер по защите Алексея. Как свидетельствуют отчеты, представленные Нижегородским комитетом против пыток и другими правозащитными организациями, прокуратура далеко не всегда представляет жертвам пыток должную защиту.

17 февраля, на расширенном заседании коллегии МВД, президент Путин дал общую оценку деятельности министерства, солидарную скорее с высказываниями министра Нургалиева, чем Генпрокурора Устинова: "Практически преодолен спад в работе основных служб и подразделений...".

При этом Путин не увидел противоречия со следующим своим замечанием: "Объективная оценка показывает: в рейтинге доверия милиция находится на одном из последних мест среди других правоохранительных органов, государственных и общественных институтов".
Между тем, в европейских странах основным показателем работы правоохранительных органов является не "раскрываемость преступлений", а как раз общественная оценка, которая выявляется с помощью специальных опросов населения. Опросы "Левада-центра", пусть и не специальные, фиксируют тенденцию роста негативных оценок граждан по отношению к правоохранительным органам. В марте 2005 г. о недоверии милиции заявили 67% граждан, а в августе 2005 г. — 73% опрошенных. В ноябре лишь 1% граждан были уверены, что защищены от незаконных действий милиции, суда и прокуратуры.